Dis papa, c’est quoi une autorité administrative indépendante ?

dimanche 21 janvier 2018
par  Anne-Cécile Robert

Beaucoup a été écrit et dit sur la crise traversée par le Conseil national du numérique fin 2017 (éviction d’une de ses membres, démission de la quasi-totalité de son conseil d’administration). On s’est en revanche peu interrogé sur le rôle croissant de ce type de structure en France.

Depuis plusieurs décennies, les gouvernements français, parfois à l’initiative du président de la République lui-même, créent de tels conseils chargés de leur fournir des avis, de les éclairer sur certaines questions jugées techniques ou engageant des débats dits de société. L’idée d’associer à la gestion de l’Etat et à la prise de décision publique des cercles plus larges que le monde politique ou celui des cabinets ministériels peut, de prime abord, sembler avisée, ou à tout le moins inoffensive. Pourtant, la création de ce type de conseils, comme celle d’autorités administratives se révèle lourde de sous-entendus.

On dénombre près de 40 autorités administratives indépendantes (AAI) en France : Conseil supérieur de l’audiovisuel, Commission de la sécurité des consommateurs, Commission des sondages, Autorité de sûreté nucléaire, Agence française de lutte contre le dopage… (pour une liste exhaustive, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000510/index.shtml) Apparues en 1978 avec la création de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), leur caractéristique est d’exercer un pouvoir réglementaire sans être soumises à la tutelle d’un ministre. Cela sous-entend qu’elles ne subissent pas de pression de la part du pouvoir et qu’elles peuvent agir de manière impartiale. Mais en est-on aussi sûr ?

Si la CNIL ne souffre pas– a priori –des ingérences gouvernementales, on ne compte plus les critiques acerbes que sa passivité provoque dans le monde associatif. En 2008, la CNIL a avalisé, avec des réserves, la création du fichier Edvige qui permet de collecter des informations personnelles d’informations sur certaines personnes publiques (politiques, syndicales, religieuses) ou encore sur certains individus ou groupes « susceptibles de porter atteinte à l’ordre public ». Le Syndicat de la magistrature, la Ligue des droits de l’homme et d’autres s’étaient émus de cette initiative gouvernementale. « Les attributions de la CNIL sont très loin d’être à la hauteur du nombre de fichiers créés », estime Michel Tubiana, président d’honneur de la Ligue des droits de l’homme (Le Monde, 19 février 2006).

Dotée de moyens parmi les plus faibles d’Europe, la Commission compte à peu près autant de personnel que son homologue roumaine et quatre fois moins que l’autorité allemande. Quant à la moralité, rien n’est garanti non plus. En 2011, la Cour des comptes épinglait la Commission nationale de l’informatique et des libertés en mettant en cause les rémunérations perçues par des salariés de la CNIL, dont son président, Alex Türk.

Certes, l’affaire Cahuzac a démontré que l’administration peut être contrainte au silence par sa hiérarchie. En effet, on se souvient que l’agent du fisc qui avait, plusieurs années avant l’éclatement de l’affaire, décelé des anomalies dans le dossier de l’élu socialiste a été sanctionné et le dossier enterré. Faut-il y voir des comportements inhérents à l’organisation de l’Etat en France ou bien la dérive d’un personnel d’encadrement oublieux des traditions déontologiques de l’administration française ? La création des AAI ne jette-t-elle pas a priori la suspicion sur une administration qui, en général, fait bien son travail ? Ne faudrait-il pas, comme le suggère l’affaire Cahuzac, renforcer les protections des fonctionnaires qui remplissent consciencieusement leurs devoirs ? Enfin, l’indépendance se comprend toujours par rapport aux pouvoirs publics, perçus comme le danger principal. Mais qu’en est-il de l’indépendance vis-à-vis des marchés financiers ou des lobbies ? On sait les moyens considérables dont peuvent disposer les grands groupes privés et peuvent, par exemple, acheter des journaux ou des chaînes de télévision, mettant ainsi en danger le pluralisme de la presse. Que prévoit-on pour garantir la liberté de la presse fasse à ces puissances ?

La création d’une AAI ou d’un Conseil quelconque peut parfois servir de manœuvre dilatoire. Ainsi, celle que propose le président François Hollande en avril 2013 sur les décombres de l’affaire Cahuzac pour contrôler « les déclarations de patrimoine et d’intérêts des ministres, parlementaires, de certains grands élus et hauts fonctionnaires. » n’existe-t-elle pas déjà ? Parmi les 39 AAI, on note en effet l’existence de la Commission des infractions fiscales, et de la Commission pour la transparence financière de la vie politique qui existe depuis 2001…

En faisant appel à des AAI, tout comme en créant toute sorte de conseils tel que le Conseil national du numérique, n’entretient-on pas une dangereuse confusion ? Celle qui, par une inversion de raisonnement, considérerait in fine comme respectueuse des libertés toute mesure qui ne ferait pas l’objet de critique par l’institution concernée. Le silence ou l’avis plus ou moins favorable de la CNIL vaudrait alors absolution tandis que les associations ou organisations professionnelles concernées verraient s’amoindrir l’écho de leur parole.

En outre, un ministre qui s’égare dans l’ingérence peut toujours être « débarqué » lors d’un changement de majorité. Mais que faire contre une AAI, ou même un Conseil, qui ferait preuve de légèreté ? Par définition : rien.


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